A propósito de “Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. c/ Municipalidad de Córdoba”
Por CP Ricardo M. Chicolino[1]
I. Introducción
La reciente sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) dictada el 10 de septiembre de 2026 en la causa “Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. c/ Municipalidad de Córdoba s/ plena jurisdicción – recurso de casación”, constituye un nuevo capítulo de una línea jurisprudencial que, desde hace varias décadas, procura delimitar constitucionalmente la potestad tributaria municipal en materia de tasas.
El pronunciamiento reviste particular importancia porque no se limita a resolver la situación concreta del Banco Galicia frente a la Municipalidad de Córdoba, sino que reafirma y sistematiza criterios desarrollados por la Corte en precedentes tales como “Compañía Química” (Fallos: 312:1575), “Laboratorios Raffo” (Fallos: 332:1503), “Syngenta Agro”, “Quilpe” (Fallos: 335:1987), “Gasnor” (Fallos: 344:2728) y “Esso Petrolera Argentina” (Fallos: 344:2133).
El punto central vuelve a ser una cuestión aparentemente elemental, pero de profundas consecuencias constitucionales: ¿qué puede cobrar un municipio bajo la denominación de tasa?
La respuesta de la Corte es categórica: no basta con que una ordenanza denomine al tributo “tasa”, “contribución” o “derecho”. Tampoco resulta suficiente una referencia genérica a las múltiples actividades que desarrolla el municipio en beneficio de la comunidad, sino que para que exista una verdadera tasa debe existir un servicio estatal que constituya la causa concreta de la obligación tributaria, y ese servicio debe encontrarse debidamente determinado, organizado y puesto a disposición del contribuyente.
La sentencia adquiere así una particular relevancia en el actual escenario del federalismo fiscal argentino, caracterizado por una creciente expansión de la tributación municipal – y hasta a veces desmedida – y por la utilización de bases imponibles vinculadas con los ingresos, ventas o facturación de los contribuyentes.
II. La cuestión sometida a decisión de la Corte
El conflicto tuvo origen en la pretensión de la Municipalidad de Córdoba de percibir del Banco Galicia la denominada “Contribución que incide sobre la actividad comercial, industrial y de servicios”, prevista en el artículo 231° del Código Tributario Municipal (CTM)[2] que sometía al tributo el ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial, de servicios u otra realizada a título oneroso, así como diversos hechos destinados a promoverla, difundirla, incentivarla o exhibirla.
Como contraprestación se mencionaban los servicios municipales de contralor, salubridad, higiene, asistencia social y, además, “cualquier otro no retribuido por un tributo especial” que tendiera al bienestar general de la población.
El Tribunal Superior de Justicia de Córdoba (TSJ) había considerado legítimo el tributo y entendió que el Banco desarrollaba actividades dentro del ejido municipal, presumiendo la existencia y prestación efectiva de los servicios.
Frente a ello, el contribuyente sostuvo que el tributo no respondía a las características propias de una tasa, dado que no existía la prestación de un servicio concreto, efectivo e individualizado.
La CSJN revocó la sentencia.
III. La tasa como especie tributaria y la importancia de la causa
Una de las cuestiones centrales que atraviesa toda la jurisprudencia de la Corte consiste en distinguir la tasa del impuesto, siendo que la diferencia no constituye una cuestión meramente terminológica o académica.
En “Laboratorios Raffo”[3], la Corte destacó —siguiendo el dictamen de la Procuración General— que la distinción entre ambas especies tributarias cumple una función esencial en la coordinación de las potestades tributarias entre los distintos niveles de gobierno.
Ello adquiere especial relevancia frente al inc. b) del artículo 9°, de la Ley 23.548, que excluye a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados de la prohibición de establecer gravámenes locales análogos a los nacionales coparticipables, en otras palabras, la caracterización de un tributo como tasa no depende de su nomen iuris, sino de la estructura jurídica y económica de su hecho imponible.
Si el tributo no tiene como causa una actividad estatal vinculada con el contribuyente, la denominación utilizada por la legislación local no puede transformar un impuesto en una tasa. Este criterio encuentra antecedentes remotos en la jurisprudencia del máximo tribunal y fue consolidándose en “Compañía Química[4]”, donde se cuestionó la excesiva amplitud con que habían sido definidos los servicios que supuestamente justificaban el cobro.
La doctrina tributaria ha destacado asimismo que el reconocimiento de autonomía municipal no supone la existencia de una potestad tributaria ilimitada. La autonomía debe armonizarse con las restantes normas constitucionales y con el sistema de coordinación financiera vigente.
En ese sentido, autores como José Osvaldo Casás[5], Horacio García Belsunce[6] y Rodolfo R. Spisso[7], entre otros[8], han estudiado los límites constitucionales de la tributación municipal y la necesidad de preservar la correspondencia entre el servicio que constituye la causa de la tasa y la obligación tributaria.
IV. La “excesiva laxitud” como criterio de invalidez constitucional
Uno de los aspectos más significativos del nuevo pronunciamiento consiste en que la Corte no cuestiona simplemente la falta de prueba del servicio, sino que antes de ello, cuestiona la propia estructura normativa del tributo. En este sentido, destaca que la norma cordobesa utiliza una fórmula de imposición de “enorme laxitud”, pues describe la actividad gravada por defecto y de manera residual.
La inclusión de expresiones tales como “cualquier otro” servicio no retribuido por un tributo especial que tienda al bienestar general constituye, para el Tribunal, una fórmula que permite incluir prácticamente cualquier actividad municipal dentro del supuesto de hecho de la tasa, manteniendo su vigencia la doctrina de “Gasnor”. En aquel precedente, la Corte había cuestionado una norma que describía la actividad gravada de manera residual, señalando que semejante formulación podía constituir una verdadera “coartada” para gravar actividades respecto de las cuales no se brindaba ningún servicio.
La cuestión reviste particular trascendencia desde la perspectiva del principio de legalidad, dado que la norma — en este caso, la ordenanza — debe permitir conocer cuál es la actividad estatal que justifica la exigencia tributaria, no resultando constitucionalmente suficiente afirmar que el municipio presta múltiples servicios a la comunidad y que, por esa sola circunstancia, toda actividad económica desarrollada dentro de su territorio queda alcanzada por una tasa.
V. La prestación del servicio no constituye una cuestión secundaria
La Corte utiliza una expresión particularmente significativa al señalar que la contraprestación concreta, efectiva e individualizada de un servicio municipal constituye la “clave de bóveda” del sistema de distribución de competencias tributarias entre las distintas jurisdicciones.
La afirmación permite comprender que la discusión sobre las tasas municipales excede ampliamente el interés individual del contribuyente, dado que el problema involucra el federalismo fiscal argentino.
Los municipios pueden gravar determinadas manifestaciones de actividad económica en la medida en que ello se encuentre vinculado con servicios que justifican la tasa. Es por ello por lo que, cuando el tributo pierde esa relación causal y comienza a funcionar como una imposición general sobre la actividad económica, estaría utilizando una categoría tributaria para ejercer una potestad que constitucionalmente no le corresponde. Es así que en “Laboratorios Raffo”[9], la Corte había declarado la inconstitucionalidad de la misma contribución municipal cordobesa que ahora vuelve a examinarse.
Posteriormente, en “Syngenta Agro[10]”, el Tribunal ratificó esa doctrina y rechazó el intento del STJ de Córdoba de validar el mismo tributo mediante su recalificación como impuesto. La enseñanza es clara: la naturaleza jurídica del tributo no puede modificarse mediante una simple operación semántica.
VI. La carga de la prueba: un cambio particularmente relevante
Probablemente uno de los aspectos más importantes del fallo sea el relativo a la carga de la prueba. Originalmente, el TSJ de Córdoba había entendido que correspondía al contribuyente desvirtuar la presunción de existencia y efectiva prestación de los servicios municipales, sin embargo, la CSJN rechaza expresamente ese criterio.
Al recordar el precedente “Quilpe[11]”, la CSJN sostiene que cuando el contribuyente niega la prestación del servicio, corresponde al municipio acreditar que dicho servicio fue efectivamente prestado, dado que es el municipio quien se encuentra en mejores condiciones para demostrar la prestación del servicio y que, ante la negativa del contribuyente, no podía simplemente invocarse una presunción de legitimidad de la actividad administrativa.
El nuevo fallo profundiza esta regla. Si la ordenanza contiene una descripción amplia, genérica y residual de los servicios, no resulta razonable trasladar al contribuyente la carga de demostrar que un servicio no existió.
La razón es eminentemente práctica. Demostrar que un municipio no prestó un servicio puede resultar una verdadera probatio diabolica, dado que es el contribuyente quien debiera acreditar un hecho negativo frente a una administración que posee los elementos documentales, presupuestarios, administrativos y operativos que permitirían demostrar la existencia de la prestación. Por ello, la Corte concluye que corresponde al municipio acreditar la organización y puesta a disposición del servicio que constituye la causa de la tasa.
VII. Un nuevo estándar constitucional para las tasas municipales
El voto del presidente Rosatti resulta particularmente interesante porque sistematiza tres requisitos para la validez constitucional de las tasas.
- En primer lugar, debe existir una definición clara y precisa del hecho imponible, juntamente con la individualización de los servicios o actividades que se ofrecen.
- En segundo término, debe verificarse la organización y puesta a disposición del servicio, acto o bien al contribuyente. Si ello no ocurre, el cobro carece de causa y afecta el derecho de propiedad.
- Finalmente, debe existir una adecuada y precisa cuantificación del tributo, para lo cual la autoridad fiscal debe ponderar, entre otros parámetros, el costo global del servicio y la capacidad contributiva del sujeto obligado.
Este esquema permite formular lo que podríamos denominar un “test constitucional de la tasa municipal”:
- Legalidad: ¿la ordenanza define claramente el hecho imponible?
- Causalidad: ¿existe un servicio estatal que constituya la causa del tributo?
- Individualización: ¿el servicio puede vincularse con el contribuyente?
- Prestación: ¿el municipio organizó y puso efectivamente el servicio a disposición?
- Prueba: ¿el municipio acreditó la prestación cuando esta fue controvertida?
- Cuantificación: ¿existe una relación razonable entre el servicio y la obligación tributaria?
- Proporcionalidad: ¿el resultado final evita consecuencias irrazonables, desproporcionadas o confiscatorias?
La relevancia de este esquema excede el caso Banco Galicia, y puede constituir una herramienta conceptual para analizar numerosas tasas municipales vigentes en el país.
VIII. La base imponible y la capacidad contributiva
Un aspecto que merece particular atención es que la Corte no sostiene que resulte necesariamente inconstitucional utilizar indicadores relacionados con la actividad económica del contribuyente para cuantificar una tasa.
En “Esso Petrolera Argentina[12]”, el Tribunal admitió que la capacidad contributiva pueda ser considerada como elemento para determinar el monto de una tasa, siempre que ello no conduzca a resultados irrazonables, desproporcionados o desvinculados de las prestaciones municipales.
Esta cuestión permite distinguir dos planos diferentes.
- Una cosa es utilizar la capacidad contributiva como criterio de cuantificación.
- Otra, muy diferente, es utilizar los ingresos brutos del contribuyente como verdadera manifestación autónoma de riqueza, prescindiendo de la existencia de un servicio municipal que constituya la causa del tributo.
En el primer supuesto, la capacidad contributiva puede cumplir una función instrumental, mientras que en el segundo, la tasa corre el riesgo de transformarse materialmente en un impuesto. La diferencia no es menor.
IX. Autonomía municipal y límites constitucionales
La sentencia tampoco desconoce la autonomía municipal, precisamente, uno de los grandes desafíos del derecho tributario contemporáneo consiste en armonizar dos principios constitucionales:
- la autonomía municipal reconocida por el artículo 123° de la Constitución Nacional (CN);
- y los límites que surgen del propio sistema constitucional de distribución de competencias tributarias.
La autonomía financiera resulta indispensable para que los municipios puedan cumplir las funciones que constitucionalmente tienen asignadas, sin embargo, dicha autonomía no significa soberanía fiscal. El reconocimiento constitucional de los municipios no los coloca fuera del sistema federal ni los exime del respeto de los principios constitucionales tributarios.
En consecuencia, la potestad tributaria municipal debe ejercerse dentro del marco constitucional, legal y de coordinación financiera vigente.
X. La Ley de Coparticipación y el problema de la analogía
El Banco Galicia había planteado, entre otros agravios, la violación del artículo 9° de la Ley 23.548, sin embargo, el voto de Rosatti recuerda la doctrina de “Papel Misionero[13]”, conforme a la cual la interpretación del Convenio Multilateral (CM) y de la Ley de Coparticipación Federal (LCF) constituye, en principio, una cuestión de derecho público local ajena al recurso extraordinario federal.
Esta precisión no disminuye la importancia del artículo 9° de la Ley 23.548, sino que, por el contrario, permite advertir que la correcta caracterización del tributo constituye el presupuesto lógico para analizar su eventual analogía con otros impuestos. Si se está frente a una verdadera tasa, existe una causa vinculada con una actividad estatal.
Si, en cambio, el tributo carece de una prestación estatal individualizable y utiliza como base los ingresos generados por el contribuyente, la cuestión de su verdadera naturaleza jurídica adquiere una relevancia decisiva.
XI. De “Compañía Química[14]” a “Banco Galicia[15]”: una línea jurisprudencial consolidada
Puede observarse una evolución jurisprudencial coherente, desde que en “Compañía Química”, la Corte cuestionó la excesiva amplitud de los servicios invocados, en “Gasnor”, volvió a invalidar una estructura normativa caracterizada por su enorme amplitud y por una descripción residual de los servicios hasta llegar a “Banco Galicia”, donde integra estos criterios y agrega una conclusión particularmente contundente: cuando la norma describe el hecho imponible de manera excesivamente amplia, no puede trasladarse al contribuyente la carga de demostrar la inexistencia del servicio y en “Laboratorios Raffo”, trasladó ese criterio a la contribución cordobesa sobre la actividad comercial, industrial y de servicios.
Por su parte en “Syngenta Agro”, rechazó la posibilidad de salvar el tributo mediante su simple recalificación y en “Quilpe”, colocó en cabeza del municipio la carga de acreditar la efectiva prestación del servicio.
En “Esso”, desarrolló pautas relativas a la cuantificación de la tasa, admitiendo la consideración de la capacidad contributiva siempre que no se produzcan resultados irrazonables o desproporcionados.
Es, en realidad, una nueva manifestación de un corpus jurisprudencial consolidado sobre los límites constitucionales de las tasas municipales.
XII. Algunas consecuencias prácticas para los municipios y los contribuyentes
El fallo debería generar una revisión de las ordenanzas municipales que contienen fórmulas similares a la cuestionada. Particularmente deberían ser objeto de análisis aquellas normas que:
- describen los servicios mediante fórmulas genéricas;
- incluyen cláusulas residuales como “cualquier otro servicio”;
- identifican como contraprestación actividades dirigidas a la comunidad en general;
- utilizan los ingresos brutos como base de cuantificación sin explicar la relación con el servicio;
- presumen la prestación del servicio sin elementos probatorios concretos;
- trasladan al contribuyente la carga de demostrar que el servicio no fue prestado.
La pregunta inicial debería ser:
¿Qué servicio municipal concreto justifica esta tasa y qué elementos tiene el municipio para demostrar que lo organizó y puso a disposición del contribuyente?
Si la respuesta se limita a enumerar funciones generales del municipio —seguridad, tránsito, alumbrado, salubridad, asistencia social, ordenamiento urbano o bienestar general— puede existir un problema constitucional de entidad.
XIII. Conclusión: una tasa no puede ser un impuesto con otro nombre
El precedente “Banco de Galicia” reafirma una regla esencial del derecho tributario municipal argentino: la potestad de crear tasas encuentra su fundamento y, al mismo tiempo, su límite en la existencia de una actividad estatal vinculada causalmente con el obligado.
La autonomía municipal no habilita a transformar cualquier manifestación de actividad económica en hecho imponible de una tasa. Tampoco resulta suficiente invocar la existencia genérica de servicios municipales porque la tasa exige una relación jurídica y material entre: contribuyente → actividad estatal → servicio → obligación tributaria.
Cuando esa cadena causal se rompe, el tributo pierde la estructura propia de una tasa.
La sentencia comentada aporta además una consecuencia procesal de enorme importancia: la existencia del servicio no debe presumirse en perjuicio del contribuyente cuando este la niega y la ordenanza contiene una descripción excesivamente amplia y residual. En tal supuesto, corresponde al municipio acreditar la organización y puesta a disposición de la prestación que constituye la causa del gravamen.
La doctrina que emerge del fallo puede sintetizarse, entonces, en una fórmula: “No hay tasa constitucionalmente válida sin servicio; no hay servicio suficiente si la ordenanza no lo identifica; y no puede presumirse su prestación cuando corresponde al municipio demostrarla.”
El nuevo pronunciamiento de la CSJN vuelve así a colocar en el centro del debate la verdadera naturaleza jurídica de las tasas municipales y advierte que la autonomía financiera local debe ejercerse dentro del sistema constitucional de distribución de competencias. En definitiva, una tasa no puede ser un impuesto con otro nombre, y, tampoco puede convertirse la presunción de legitimidad de la actuación administrativa en una presunción de prestación del servicio que constituye la causa de la obligación tributaria.
Ese es, probablemente, el principal aporte del precedente “Banco de Galicia” a la jurisprudencia tributaria municipal.
[1] Director de Tax&Legal Business Advice SRL
[2] “Artículo 231.- El ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial, de servicios u otra a título oneroso y todo hecho o acción destinado a promoverla, difundirla, incentivarla o exhibirla de algún modo, está sujeto al pago del tributo establecido en el presente Título, conforme a las alícuotas, adicionales, importes fijos, índices y mínimos que establezca la Ordenanza Tarifaria Anual, en virtud de los servicios municipales de contralor, salubridad, higiene, asistencia social, desarrollo de la economía y cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la población.”
[3] CSJN, “Laboratorios Raffo S.A. c/ Municipalidad de Córdoba”, Fallos: 332:1503.
[4] CSJN, “Compañía Química S.A. c/ Municipalidad de Tucumán”, Fallos: 312:1575.
[5] CASÁS, José Osvaldo, Derecho Tributario Municipal, Ad-Hoc.
[6] GARCÍA BELSUNCE, Horacio A., “Impuestos y tasas municipales. El monto de la tasa”, El Derecho, t. 169.
[7] SPISSO, Rodolfo R., Derecho Constitucional Tributario, Abeledo Perrot.
[8] NAVEIRA DE CASANOVA, Gustavo J., trabajos sobre potestad tributaria municipal y coordinación financiera. VILLEGAS, Héctor B., Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Astrea. ALARCÓN, Jorge Raúl, “Tributos municipales. Potestades, límites y la tasa como especie tributaria a la luz de la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, Gestión y Economía, 2026.
[9] Ob. Cit. 3.
[10] CSJN, “Syngenta Agro S.A. c/ Municipalidad de Córdoba”, 28/05/2013.
[11] CSJN, “Quilpe S.A. – inconstitucionalidad”, Fallos: 335:1987.
[12] CSJN, “Esso Petrolera Argentina S.R.L. c/ Municipalidad de Quilmes”, Fallos: 344:2133.
[13] CSJN, “Papel Misionero S.A.I.F.C. c/ Misiones, Provincia de s/ acción declarativa”, 5 de mayo de 2009, Fallos 332:1007
[14] CSJN, “Compañía Química S.A. c/ Municipalidad de Tucumán”, Fallos: 312:1575.
[15] CSJN, “Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. c/ Municipalidad de Córdoba”, 10/09/2026.